사랑의교회 도로점용 부분 철거해야…건축허가도 일부 취소해야
사랑의교회 도로점용 부분 철거해야…건축허가도 일부 취소해야
  • 서현욱 기자
  • 승인 2019.10.17 17:21
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대법원, “비례·형평 원칙 위반, 재량권 일탈·남용” 판결
대법원 사랑의 교회가 공공도로를 점용할 수 있게 허가한 서초구의 처분이 위법하다고 판결했다. 또 대법원은 서초구청의 건축허가 역시 일부 취소하거나 변경되어야 한다고 판결했다. 소송이 시작된 지 7년10개월 만에 나온 확정판결이다. 대법원 판결에 따라 사랑의 교회(담임목사 오정현) 예배당 시설은 무허가 건물이 됐다. 이에 따라 사랑의교회는 서초역 일대 도로 지하 공간에 설치한 예배당 등 시설들의 철거를 피할 수 없게 됐다.
대법원 사랑의 교회가 공공도로를 점용할 수 있게 허가한 서초구의 처분이 위법하다고 판결했다. 또 대법원은 서초구청의 건축허가 역시 일부 취소하거나 변경되어야 한다고 판결했다. 소송이 시작된 지 7년10개월 만에 나온 확정판결이다. 대법원 판결에 따라 사랑의 교회(담임목사 오정현) 예배당 시설은 무허가 건물이 됐다. 이에 따라 사랑의교회는 서초역 일대 도로 지하 공간에 설치한 예배당 등 시설들의 철거를 피할 수 없게 됐다.

공공도로까지 점용해 지하 예배당을 만드는 등 대형교회 지향하고 거대 건축물 지은 사랑의교회의 행위에 대한민국 법원이 제동을 걸었다.

대법원 사랑의 교회가 공공도로를 점용할 수 있게 허가한 서초구의 처분이 위법하다고 판결했다. 또 대법원은 서초구청의 건축허가 역시 일부 취소하거나 변경되어야 한다고 판결했다. 소송이 시작된 지 7년10개월 만에 나온 확정판결이다. 대법원 판결에 따라 사랑의 교회(담임목사 오정현) 예배당 시설은 무허가 건물이 됐다. 이에 따라 사랑의교회는 서초역 일대 도로 지하 공간에 설치한 예배당 등 시설들의 철거를 피할 수 없게 됐다.

대법원 3부(주심 이동원 대법관)는 17일 황일근 전 서초구 의원 등 6명이 서초구청장을 상대로 낸 도로점용 허가 처분 무효확인 등 소송의 재상고심에서 원고 일부 승소 판결한 원심을 확정했다.

대법원(주심 대법관 이동원)은 서울 서초구청장(피고)에 참나리길 지하 공간에 대한 도로점용허가처분을 한 것과 관련해 황일근 전 서초구 의원 등이 공공도로 점용 무효확인(취소) 등을 구하는 주민소송을 제기한 사건에서 서초구청의 상고를 기각했다. 사랑의교회는 이 사건에 보조참가인으로 참여했다.

서초구청 도로점용허가 처분은 재량권 일탈·남용“

대법원은 “이 사건 도로점용허가처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다”는 이유로 그 취소를 명한 원심판결을 확정했다.

이 사건은 주민소송 후 7년10개월 만에 법원의 최종 판결이 나왔다. 사랑의교회가 이미 공공도로를 점용해 종교시설 건축을 완료한 후다.

사랑의교회는 2009년 6월 당시 지구단위계획구역으로 지정되어 있던 서울 서초구 서초동 1498 일대 토지 중 서초구역(꽃마을지역 특별계획구역Ⅱ) 토지 6,861.2㎡(약 2076)를 매수해 교회 건물을 신축했다. 이 과정에서 사랑의교회는 서초구 소유의 국지도로인 참나리길 지하에 지하주차장 진입 통로를 건설하고 지하공간에 건축되는 예배당 시설 부지의 일부로 사용할 목적으로, 서초구청에 참나리길 지하 부분에 대한 도로점용허가를 신청했다.

이에 서초구청은 2010년 4월 6일 사랑의교회 신축 건물 중 남측 지하 1층 325㎡(약98.3평)를 어린이집으로 기부 채납하는 조건을 달아 참나리길 중 지구단위계획상 사랑의교회가 확장해 서초구청에 기부채납하도록 예정되어 있는 이 사건의 도로 지하 부분을 2010년 4월 9일부터 2019년 12월 31일까지 사랑의교회가 도로를 점용하도록 허가하는 처분을 내렸다.

이에 따라 사랑의교회는 도로점용허가 이후도로 지하 부분을 포함한 신축 교회 건물 지하에 지하 1층부터 지하 5층까지 본당(예배당), 영상예배실, 교리공부실, 성가대실, 방송실 등의 시설을, 지하 6층부터 지하 8층까지 주차장, 기계실, 창고 등의 시설을 설치했다.

이에 황일근 전 서초구의원 등 서초구 주민 293명은 서울특별시장에게 도로점용허가처분에 대한 시정조치를 요구하는 감사청구를 했고, 서울특별시장은 2012년 6월 1일 서초구청에 2개월 이내에 도로점용허가처분을 시정하라는 조치요구를 했다. 하지만 서초구청은 2012년 7월 31일 서울특별시장의 시정 조치요구에 불복했다.

“지자체 장 상대 주민소송 제가할 수 있다”

서초구청이 서출시의 시정조치에 불복하자 황일근 전 서초구의원 등 6명은 2012년 8월 29일 도로점용허가처분의 무효확인(취소) 등을 구하는 주민소송을 제기했다. 서초구주민들은 지방자치법 제17조(주민소송)에 “공금의 지출에 관한 사항, 재산의 취득ㆍ관리ㆍ처분에 관한 사항, 해당 지방자치단체를 당사자로 하는 매매ㆍ임차ㆍ도급 계약이나 그 밖의 계약의 체결ㆍ이행에 관한 사항 또는 지방세ㆍ사용료ㆍ수수료ㆍ과태료 등 공금의 부과ㆍ징수를 게을리 한 사항을 감사청구한 주민은 관련법 조항의 어느 하나에 해당하는 경우에 그 감사 청구한 사항과 관련이 있는 위법한 행위나 업무를 게을리 한 사실에 대하여 해당 지방자치단체의 장(해당 사항의 사무처리에 관한 권한을 소속 기관의 장에게 위임한 경우에는 그 소속 기관의 장을 말한다. 이하 이 조에서 같다)을 상대방으로 하여 소송을 제기할 수 있다”는 근거를 들어 주민소송을 제기한 것이다.

주민소송 대상 아니라던 법원, 대법서 뒤집혀

소송은 업치락 뒤치락했다. 서울행정법원 2013년 7월 9일 “이 사건 도로점용허가처분은 주민소송법 제17조 제1항의 ‘재산의 관리·처분에 관한 사항’에 해당하지 않다.”면서 각하했다.

서울고등법원 역시 2014년 5월 15일 1심 법원인 서울행정법원의 판단과 같은 취지로 이 사건의 항소를 기각했다. 하지만 대법원은 2016년 5월 27일 “이 사건 도로점용허가처분은 실질적으로 도로 지하 부분의 사용가치를 제3자로 하여금 활용하도록 하는 임대 유사한 행위로서, 이는 지방자치단체의 재산인 도로부지의 재산적 가치에 영향을 미치는 지방자치법 제17조 제1항의 ‘재산의 관리·처분에 관한 사항’에 해당한다.”면서 서울행정법원에 파기 환송을 결정했다.

이때부터 사랑의교회 도로점용 허가 취소 소송은 급격한 변화가 시작된다.

대법원 “예배당 등 구조물 원상복구 어렵고,
영구·전속 사용은 주변 변화 능동적이지 않다.”

서울행정법원은 2017년 1월 13일 도로점용 취소 무효를 확인했던 기존 판결을 뒤집어 주민의 손을 들어 줬다. 무효확인을 기각하고, 도로점용 취소를 일부 인용한 것이다. 서울고등법원 역시 2018년 1월 11일 서초구청의 항소를 기각했다. 이유는 “도로점용허가처분에도 구 공유재산법 제13조가 적용된다는 것이다. 사랑의교회 예배당의 경우 구 공유재산법 시행령이 정한 예외사유에 해당하지 아니하므로, 이 사건 도로점용허가처분은 위법하다고 판결했다.

서울고등법원은 “서초구청의 도로점용허가처분은 재량권을 일탈·남용한 것”이라며 “사랑의교회 예배당과 같은 구조물 설치를 통한 지하의 점유는 원상회복이 쉽지 않고 그 유지·관리 및 안전에 상당한 위험과 책임이 수반되며, 도로 지하 부분이 교회 건물의 일부로 영구적·전속적으로 사용됨으로써 주변 환경의 변화에 탄력적·능동적으로 대처할 수 없게 된다.”면서 서초구청의 항소를 기각했다.

이 사건은 대법원의 판단을 남기게 됐고, 결국 대법원은 2019년 10월 17일 사랑의 교회가 공공도로를 점용할 수 있게 허가한 서초구의 처분이 위법하다고 판결했다. 또 대법원은 서초구청의 건축허가 역시 일부 취소하거나 변경되어야 한다고 판결했다.

대법원은 ▷주민소송에서 처분의 위법성 심사기준 ▷도로점용허가처분에 영구시설물의 축조 금지를 규정한 구 공유재산법(제13조)이 적용되는지 여부 ▷도로점용허가처분이 재량권을 일탈·남용한 것인지 여부를 판단했다.

대법원은 ‘주민소송에서 처분의 위법성 심사기준과 관련해 “지방자치법 제17조는 주민소송의 ‘대상’을 재무회계적 행위로 제한하고 있을 뿐 위법성 심사의 기준을 제한하는 규정은 두고 있지 않다.”면서 “지방자치법 제17조 제17항은 주민소송에 대하여 지방자치법에 규정된 외에는 행정소송법에 의하도록 하고, 행정소송법 제46조 제1항은 민중소송 또는 기관소송으로써 처분 등의 취소를 구하는 소송에는 그 성질에 반하지 아니하는 한 취소소송에 관한 규정을 준용한다고 규정하고 있다.”고 했다.

이에 따라 “취소소송의 소송물은 ‘처분의 위법성 일반’이라는 것이 대법원의 확립된 견해라고 판단했다.

이에 따라 대법원은 “주민소송에서도 문제되는 처분의 위법성은 해당 처분이 헌법, 법률, 그 하위의 법규명령, 법의 일반원칙 등 객관적 법질서를 구성하는 모든 법규범에 위반되는지 여부를 기준으로 판단하여야 한다.”면서 “원심 판단(서울행정법원, 서울고등법원)에 주민소송에서 처분의 위법성 심사기준에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.”고 보았다.

또 대법원은 “구 공유재산법 제13조는 공유재산에 ‘건물, 도랑·교량 등의 구조물과 그 밖의 영구시설물’을 축조하는 것을 원칙적으로 금지하면서, 다만 예외적으로 축조가 허용되는 영구시설물의 범위를 대통령령에 위임하고 있다.”면서 “반면 구 도로법 제38조 제2항의 위임에 따라 제정된 구 도로법 시행령 제28조 제5항은 점용허가를 받을 수 있는 점용물로서 ‘지하상가, 지하실, 통로, 육교, 점포, 주차장, 체육시설, 광장’ 등을(즉, 일응 영구시설물을) 규정하고 있다.”고 했다.

이에 따라 “구 도로법 시행령 제28조 제5항 각호가 정한 시설물 설치를 위하여 구 도로법 제38조 제1항에 따른 도로점용허가 신청을 하는 경우, 영구시설물의 축조 금지를 규정한 구 공유재산법 제13조는 원칙적으로 적용되지 않는다.”고 판단한 것이다.

대법원은 “원심 판단에는 공유재산법과 도로법의 관계 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 있다.”면서도 “그러나 이 사건 도로점용허가처분이 재량권을 일탈·남용하여 위법하다는 원심의 결론을 정당하다고 보는 이상 판결에 영향을 미친 잘못은 없다.”고 판단했다.

대법원은 또 “사랑의교회에 대한 서초구청의 도로점용허가처분은 재량권의 일탈·남용에 해당한다.”고 판시했다.

대법원은 “원심은 ▷예배당, 성가대실, 방송실과 같은 지하구조물 설치를 통한 지하의 점유는 원상회복이 쉽지 않을 뿐 아니라 유지·관리·안전에 상당한 위험과 책임이 수반되고, ▷ 이러한 형태의 점용을 허가하여 줄 경우 향후 유사한 내용의 도로점용허가신청을 거부하기 어려워져 도로의 지하 부분이 무분별하게 사용되어 공중안전에 대한 위해가 발생할 우려가 있으며, ▷이 사건 도로 지하 부분이 교회 건물의 일부로 사실상 영구적·전속적으로 사용되게 됨으로써 도로 주변의 상황 변화에 탄력적·능동적으로 대처할 수 없게 된다는 등의 사정을 들어, 이 사건 도로점용허가가 비례·형평의 원칙을 위반하였다고 판단하고, 특별계획구역 내의 도로점용허가에는 행정계획의 입안·결정과 마찬가지로 폭넓은 계획재량이 인정된다는 서초구청의 주장을 배척했다.”면서 “원심 판단에 재량권 일탈·남용이나 계획재량 등에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다”는 이유를 들어 서초구청과 사랑의교회의 상고를 모두 기각하고, 원심판결을 확정했다.

서초구청, “대집행하거나 이행강제금 부과해야

대법원은 이 사건과 관련한 판결에 대해 “처분의 취소나 무효 확인을 구하는 주민소송에서 위법성을 심사하는 기준은 해당 처분에 존재하는 위법성 일반이고, 지방재정에 손해를 야기하였는지 여부만을 기준으로 삼아서는 안 된다고 판단했다.”는 데 의의가 있다고 설명했다.

또 “도로법은 공유재산법에 대하여 특별법의 관계에 있으므로 도로점용허가처분에 있어 공유재산에 영구시설물의 축조를 금지한 구 공유재산법 제13조는 원칙적으로 적용되지 않는다고 판단했다.”는 것이다.

대법원은 “서초구청의 사랑의교회에 내린 도로점용허가처분은 비례·형평의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분으로 원심의 판단이 적법하다.”고 판단했다.

대법원의 최종판결로 서초구청이 사랑의교회에 내린 도로점용허가처분의 취소가 확정됐다.

이에 따라 서초구청은 사랑의교회에 이 사건 도로의 점용을 중지하고 원상회복할 것을 명령해야 한다. 사랑의교회가 원상회복 명령을 이행하지 않을 경우 행정대집행이나 이행강제금 부과 조치를 하는 등 도로점용허가로 인한 위법상태를 제거해야 한다. 또 서초구청이 사랑의교회에 도로점용을 허가한 기간이 2019년 12월 31일까지여서 내년 1월 1일부터는 도로점용 허가를 연장할 수 없으며, 대집행(강제집행) 또는 이행강제금을 부과해야 한다. 사랑의교회가 부과할 이행강제금은 매년 두 차례까지 부과할 수 있으며, 금액은 회당 10억 원이 넘을 것으로 추산된다.

주민소송인단 측 김형남 변호사는 “서초구청이 사랑의교회에 도로점용허가를 낸 기간은 2019년 12월 31일까지여서 교회 측이 서초구청에 손배를 청구하더라도 실효성이 없을 것”이라고 보았다. 또 김 변호사는 “사랑의교회가 재판부에 낸 서면을 보면 도로점용이 허가된 공간에 설치한 시설물은 언제라도 해체할 수 있도록 설계했다고 밝힌 바 있어 이후 철거가 진행되더라고 큰 문제는 없을 것 같다.”고 했다.

아울러 대법원 판결에 따라 서초구청은 사랑의교회가 도로를 점용해 건축한 부분에 허가를 취소하거나 변경해야 할 의무가 발생된다. 취소 판결이 사랑의교회 건축허가를 직접 취소하지는 않지만 서초구청이 도로점용이 유효한 상황을 해소하기 위해 반드시 건축허가를 취소하거나 변경해야 한다는 것이다.

대법원은 이 확정판결과 함께 사랑의교회가 청구한 위헌법률심판 제청신청도 기각했다.

대법원은 “법치국가 원리의 한 표현인 명확성원칙은 기본적으로 모든 기본권제한 입법에 대하여 요구된다.”면서 “법규범의 의미내용이 불확실하면 법적 안정성과 예측가능성을 확보할 수 없고, 법집행 당국의 자의적인 법해석과 집행이 가능하게 되기 때문”이라고 설명했다.

또 대법원은 ‘재산의 취득ㆍ관리ㆍ처분’에 관한 행위가 주민소송의 대상이 되는지 여부는 개별 주민소송 사건을 맡은 법원이 주민참여를 확대해 지방행정의 책임성을 높일 목적으로 도입된 주민소송 제도의 입법취지를 고려해 구체적으로 심리하여 판단하는 것이 불가피하다.“면서 이번 주민소송이 위법하지 않다고 판단했다.

나아가 대법원은 “도로 등 공물이나 공공용물을 특정 사인이 배타적으로 사용하도록 하는 점용허가가 도로 등의 본래 기능 및 목적과 무관하게 그 사용가치를 실현․활용하기 위한 것으로 평가되는 경우에는 주민소송의 대상이 되는 재산의 관리․처분에 해당한다고 보아야 한다.”고 판시했다.

대법원이 주민소송의 대상에 관해 보다 구체적인 판단기준을 제시해 국민의 예측가능성을 높이고 이 사건 법률조항이 법관에 의하여 자의적으로 해석되고 적용될 여지를 줄인 것이다.

#서초동 사랑의교회 도로점용 지하 예배당 논란 일지

2009.06 사랑의교회, 사초구청에 도로점용 허가 신청
2010.06 기공식
2011.12 지역주민 295명 서초구청 특혜논란 등 주민감사청구
2012.06 서울시 감사 결과 “공익시설 아닌 데 도로점용 허가는 위법”
2012.08 담임목사 오정현 “영적 배수진 첬다” 불복 의사
2012.08 주민소송단 도로점용허가처분의 무효확인(취소) ‘주민소송’ 제기
2013.07 서울행정법원 주민소송 각하 “주민소송 대상 아니다”
2015.06 서울고등법원, 주민항소단 항소 기각
2015.06 대법원 차기환송 “주민소송 대상 맞다, 도로점용 허가 임대 유사 행위”
2017.01 서울행정법원 도로점용 취소 판결 “예배당은 공공시설 아니다”
2018.01 서울행서울고등법원, 서초구청 항소 기각 “대형교회 지향, 거대 건축물 지으려는 의도”
2018.04 사랑의교회, 위헌법률심판 제청 신청
2019.06 서초예배당 헌당식, 조은희 서초구청장 “ 점용허가 계속 내줄 것”
2019.10 대법원 “서초구청 상고 기각” 도로점용 취소 확정 및 서초구의 “사랑의교회 건축허가 일부 취소 또는 변경” 판결. 사랑의교회 위헌법률심판 제청신청도 기각

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