[국립공원의 일보 전진을 위한 제안] 4. 자연공원 문화생태계 지속가능성을 위하여(2)
[국립공원의 일보 전진을 위한 제안] 4. 자연공원 문화생태계 지속가능성을 위하여(2)
  • 덕문 스님/조계종 문화재관람료사찰위원회 위원장·화엄사 주지
  • 승인 2022.01.13 11:07
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#1. 문화재관람료에 대한 정책적 결단

정부의 국립공원내 사찰의 문화재입장료에 대한 정책적 결단이 필요합니다.

최근 국정감사질의에서 문화재관람료에 대한 정청래 의원의 발언으로 문화재관람료 사찰의 주지스님들은 물론 불교계 전체는 분노와 함께 일부 식자층 의 문화적 수준에 대해 개탄스러운 마음을 금치 못하고 있습니다.

정 의원은 ‘봉이 김선달’, ‘통행세’ ‘극장관람’ 등 지극히 자극적인 표현으로 문화재관람료가 마치 불법인양 호도하고 불교계의 관람료징수에 대한 반국민 정서를 유도하였습니다. 이는 국회 문화체육관광위원을 비롯해 정책입안을 하는 국회의원의 한국전통문화유산에 이해와 안목이 일반적인 국민들의 기대수준에도 미치지 못한다는 것을 반증합니다. 정청래 의원의 영웅심리는 그렇다 치더라도 그 자리에 있던 문화관광위원 누구도 이 문제에 대한 대응을 하지 않았습니다. 민주당 대표가 공식적으로 사과한 국면에서도 아직 정청래 의원은 본인의 무지함에 대해 깨닫지 못하고 있는 듯합니다.

특히, 정청래의원은 본 발제자가 관할하고 있는 교구의 사찰인 천은사의 관람료 폐지사례를 들었는데, 이는 국민들의 행복과 편의를 위해서는 어떤 어려움도 감수하겠다는 불교계와 화 엄사의 대승적 결단 및 지자체와 개별기관들의 오랜 시간 협의가 가져온 공존공영의 시대정신을 이해하지 못하는 어리석은 주장입니다.

문화재관람료는 1962년 1월 문화재보호법 제정‧ 공포되면서 지정문화재의 소유자, 보유자 또는 관리단체로 하여금 지정문화재를 공개하는 경우 문화재관람료를 징수 할 수 있도록 명문화하여 현재까지 시행되고 있는 합법적 제도입니다.

#2. 문화재관람료 논란 관련 주요 경과는 다음과 같습니다.

❍ 1962년 1월, 문화재보호법 제정‧공포, 문화재관람료 징수 조항 명문화 에 따라 문화재관람료 징수

❍ 1967년 공원법이 제정되고, 공원법에 따라 국립공원 지정 시작

❍ 1970년 정부, 속리산국립공원에서 최초로 국립공원입장료를 징수하며 징수의 편의를 위해 사찰에서 징수하던 문화재관람료와 합동징수 할 것 을 제안

❍ 1986년 국립공원 관리를 위해 국립공원관리공단이 신설되면서 15개 사 찰로 합동징수 확대.(징수주체 : 국립공원관리공단)

- 조계종은 관련법에 합동징수 조항을 명문화(자연공원법 시행규칙)할 것 을 요구

- 정부는 행정 지침으로 합동징수

❍ 1996년 11월, 종단(관람료사찰위원회 등) 국립공원입장료 폐지 성명서 발표

❍ 1997년 9월~10월, 속리산 법주사 산문폐쇄 조치 ❍ 1997년 10월 조계종, 내무부, 문체부 3개항 합의

-국립공원내에서징수하는문화재관람료와공원입장료의조정은조계종과국립공원관 리공단및관계기관이협의한다.협의된문화재관람료와공원입장료에한하여합동징 수한다.

-공원입장료수입에문화재가기여한정도에따라사찰에지원한다는내용을자연공원 법에 명문화한다.

-국립공원입장료폐지문제는국가재정형편등을고려하여검토,추진한다.

❍ 2007년 1월, 정부의 일방적 국립공원입장료 폐지(국립공원을 국민의 품으로 돌려드립니다.)

❍ 2007년 1월, 환경부장관, 문화재청장, 국립공원관리공단 이사장 조계종 방문

- 국립공원 및 문화재관람료 제도개선협의회 구성 합의 ❍ 2007년 2월 제도개선협의회 1차 회의

<제도개선협의회1차회의주요결과> 다음과 같은 5개사항을 논의하기로 결정함

•국립공원내 문화재관람료 매표소의 합리적 조정을 위한 관계기관 합동실사

•사찰 수행문화 환경 저해 및 자연훼손에 대한 대책

•전통사찰문화재의 보수, 유지, 관리를 위한 국가의 실질적 지원체계 마련

•사찰내 문화관광해설사의 제도화 및 사찰문화재 중요성의 대국민 홍보 강화

•자연공원법, 문화재보호법, 전통사찰보존법 등에 의해 사실상 이중규제에 따른 소관 부처이관 검토

❍ 2007년 4월, 제도개선협의회 2차 회의

<제도개선협의회 2차회의 주요내용>

-환경부 및 문화부, 문화재청, 시민단체 등은 제도개선 및 예산지원과 매표소 이전은 분리해서 판단해야 함을 강조함. 즉, 제도개선 및 예산지원은 물리적인 시간이 필요한 만큼, 그에 따른 국민들의 불편이 지속되기에 매표소를 이전하고 난 후 제도개선 및 예산지원의 문제를 풀어야 한다는 의견임

-조계종에서는 매표소 이동이 단순히 건물을 이동하는 것이 아닌, 역사문화유산의 종합적 가치에 대한 조사 및 지원 대책이 함께 진행되어야 가능하다는 의견 제시. 또한 매표소 이전과 제도개선 및 예산지원 문제가 나누어 질 수 없는 문제이기에 함께 풀어야 할 과제임을 강조함

❍ 2007년 4월~ 실무협의회 구성 후 10차례 협의 진행

- 주요 쟁점

[정부] 매표소 이전(사찰입구), 시설비 지원

[조계종] 사찰부지 외 매표소 이전/ 관람료 전액 지원 시 폐지/ 국립공 원 내 편입된 사찰지 보상/ 국립공원 관리부처 합리적 조정 등

❍ 2008년 청와대 주재하 정부 유관부처 회의

- 정부 입장 : 문화재관람료 징수 위치 합리적 장소로 이전/ 징수위치 조정에 따른 감소분은 문화재유지보수 시설비로 지원(경상비 지원 곤란)

❍ 청와대 주관으로 조계종 및 환경부, 문체부, 문화재청 실무자 회의(총 4 회)

- 환경부는 매년 사찰환경개선사업비로 13억 원을 지원하되, 민원이 많이 제기되는 사찰 문화재관람료 폐지 제안함(백담사, 안국사, 백련사, 천은사, 희방사).

❍ 2008년 7월 24일, 조계종 문화재사찰위원회에서 환경부 제안에 대한 부결처리 결정

- 조계종 결정 후 정부와의 논의 중단

❍ 2013년 1월, 대통령 인수위에서 ‘문화재관람료 제도개선위원회’ 구성 논의

❍ 2013년 6월, 10월 문화재관람료 문제 개선 TF 1차, 2차 회의(특별한 결론 도출 없이 대화 종결)

❍ 2018년 7월 환경부, 조계종과 사전 협의 없이 자연공원법 전부 개정안 입법예고

- 환경부의 일방적 자연공원법 전부 개정안에 대한 전면 재검토 요구

- 핵심 쟁점 : 전통사찰 권리에 대한 법적 명문화, 토지 보상 및 사용료 납부 명문화, 전통사찰보존지 개념 확립 요구, 공원계획 수립 및 실행 시 사찰 및 조계종 의견 수렴 요구, 전통사찰 지적재산권 사전 허가 요구

- 핵심 쟁점에 대해 환경부 수용곤란 입장

- 2018년 11월, 환경부의 진전된 의견이 없어 협의 종결

❍ 2019년 6월 20일, 조계종 문화재관람료 관련 입장 발표

- “국립공원 정책에서 비롯된 문화재관람료 논란, 이제는 정부가 대책을 내놓아야 합니다.”

❍ 2021년 10월 5일, 문화재청 국정감사에서 정청래 의원의 문화재관람료 관련 발언

- 10월 21일, 송영길 민주당 대표 정청래 의원 발언 조계종방문단에 사과

- 11월 16일, 조계종교구본사주지협의회 정청래 의원 발언 강력 대응 천명
 

그간 불교계는 성의를 가지고 정부와 수십 차례 협의를 해왔습니다. 선거를 앞두고 있을 때마다, 정권이 교체될 때마다, 그리고 불교계의 요구가 강해질 때마다 정치권은 수많은 공약과 정책안을 제시했습니다. 그러나 그 고비를 넘기고 나면 지속가능한 자연문화유산에 대한 정책적 관심은 연기처럼 사라지곤 했습니다.

2017년 대통령 선거 당시 문재인대통령은 문화재관람료 문제에 대해 정부차원에서 대책을 마련하겠다고 약속하였습니다. 나아가 문화·자연·무형유산의 효율적 보존관리를 위한 각 부처 기관의 업무 통합조정 기구 설치도 공약으로 제시하였습니다. 하지만 현재까지 실현된 약속은 전혀 없습니다. 이와 같이 20여년에 걸친 정부와 불교계간의 협의는 상호불신의 결과만 을 남겼고 정청래 의원의 발언에서 보듯 정부기관이 책임져야 할 주요 문제의 책임을 불교계로 돌리는 어처구니없는 일들이 반복적으로 일어나는 것이 현실입니다.

그간 정부와의 많은 협의 과정에서 합의점을 도출하지 못했던 근본적인 이유는, 자연공원법, 문화재보호법, 전통사찰보존법 등 중첩규제에 따른 사찰의 수행문화 환경저해 등에 대한 정부의 이해부족에서 기인한다 할 것입니다. 정부의 각급기관들이 전통문화유산의 역사적 가치와 미래의 가치에 대한 적극적인 이해 없이 현행법상의 한계와 규제의 필요성만 역설할 뿐이니 제대로 된 정책수립과 협의안이 도출될 수가 없는 것입니다.

공원 내 위치한 73개 전통사찰이 보유한 국보를 포함한 국가지정 또는 시·도 지정 불교문화재는 544점입니다. 이는 국립공원에 소재한 전체 문화재 768점 대비 71.74%로서 절대적인 비율입니다.

대부분의 국민들이 제기하는 문화재관람료 징수 위치의 문제는 본질적으로는 1967년 지리산을 최초로 국립공원으로 지정하면서 토지 소유주의 동의 및 사전협의가 없이 일방적으로 지정한 것에서 출발합니다.

공원구역에 위치한 사찰은 자연공원(국립, 도립 등)으로의 이용에 동의하지 않았고, 임대한 바도 없으며, 그에 따른 보상을 받은 바 없습니다. 그동안 사찰보존지로서 종교 본연의 기능을 제한받으면서 공원문화유산으로서 사찰의 재산을 제공한 것입니다.

정부와의 협의과정에서 문화재청은 문화재보수비로, 문화체육관광부는 전통사찰지원비로, 환경부는 화장실과 탐방로 개보수 등을 불교계에 지원하고 있다고 말합니다.

하지만 앞서 [표 5]에서 보듯 공원 내 있는 문화재만도 국보, 보물 등 공원구역 전체의 71.74%를 차지하여 지원 금액은 당해 문화재의 보수비로 사용하기에도 부족한 형편입니다. 전통사찰보존지원비 또한 그러해서 해당 금액으로는 전통 사찰의 건축물을 유지하기에는 턱없이 부족합니다. 사찰화장실과 진입로 개선으로 수혜를 입는 불교신자는 일부에 불과하며 이 모든 지원비는 국가와 국민을 위한 예산으로 충당되어야 할 공적자산입니다.

표5와 표6 국립공원내 문화재현황 및 국가지정문화재 유형별 현황



2019년 환경부 보고서(제3차 국립공원타당성조사기준 및 자연공원제도개선마련, 2019. 환경부·KEI)에서 국립공원 방문 목적 조사결과 1순위 답변으로 공원 내 자연물 감상이 25,6%, 가벼운 등산(산책) 24.9%. 산 정상 등반 (18.8%), 사찰 및 문화재 감상 16.1%의 결과치를 나타냈고 1+2+3순위에서는 사찰 및 문화재 감상이 세 번째로 높게 나왔습니다.



표7 국립공원 방문 목적



이 통계에서 발제자가 주목한 부분은 사찰 및 문화재감상의 비중 그 자체보다도 1, 2위의 방문목적 항목인 자연물 감상과 가벼운 등산을 할 수 있는 자연환경은 어떻게 형성되었는지를 생각해 볼 필요가 있다는 점입니다. 이의 설명을 돕기 위하여 주요공원별 사찰소유 토지 현황표를 제시하겠습니다. [표 6] 해인사는 가야산국립공원 전체의 37.5%, 내장산은 26,2%. 오대산은 17.8%를 차지합니다.



표8 주요공원 별 사찰 소유 토지 현황.



[표 7]과 연동하여 동국대 이영경 교수는 국립공원 내 전통사찰 보존지에 대한 경제적 가치평가(7개 전통사찰 보존지에 대한 경제적 가치평가/이영경 등, 2001) 연구에서 신흥사 전통사찰보존지는 설악산 국립공원 경제적 가치의 49.6%, 해인사 전통사찰보존지는 가야산 국립공원 경제적 가치의 79.7%, 내장사 전통사찰보존지는 내장산 국립공원 경제적 가치의 79.4%를 차지한다고 밝힌 바가 있습니다.

정부가 국립공원입장료를 폐지하면서 국립공원을 유지하는 비용은 국민이 낸 간접세금에서 충당합니다. 그렇다면 국립공원 안에 있는 자연문화유산에 대한 유지관리비용도 마땅히 동일한 방식으로 그 소유·관리주체에게 동일한 방식으로 지급이 되어야 할 것입니다. 불교계가 요구하고 주장했던 공원 내 전통사찰보존지의 사회·경제적 가치평가와 이에 대한 합리적인 보상책이 없이 계속 방관하고 있다면 이에 대한 정책적 책임은 응당 정부가 져야 할 것입니다.

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표5와 표6 국립공원내 문화재현황 및 국가지정문화재 유형별 현황

2019년 환경부 보고서(제3차 국립공원타당성조사기준 및 자연공원제도개선마련, 2019. 환경부·KEI)에서 국립공원 방문 목적 조사결과 1순위 답변으로 공원 내 자연물 감상이 25,6%, 가벼운 등산(산책) 24.9%. 산 정상 등반 (18.8%), 사찰 및 문화재 감상 16.1%의 결과치를 나타냈고 1+2+3순위에서는 사찰 및 문화재 감상이 세 번째로 높게 나왔습니다.

표7 국립공원 방문 목적
표7 국립공원 방문 목적

이 통계에서 발제자가 주목한 부분은 사찰 및 문화재감상의 비중 그 자체보다도 1, 2위의 방문목적 항목인 자연물 감상과 가벼운 등산을 할 수 있는 자연환경은 어떻게 형성되었는지를 생각해 볼 필요가 있다는 점입니다. 이의 설명을 돕기 위하여 주요공원별 사찰소유 토지 현황표를 제시하겠습니다. [표 6] 해인사는 가야산국립공원 전체의 37.5%, 내장산은 26,2%. 오대산은 17.8%를 차지합니다.

표8 주요공원 별 사찰 소유 토지 현황.
표8 주요공원 별 사찰 소유 토지 현황.

[표 7]과 연동하여 동국대 이영경 교수는 국립공원 내 전통사찰 보존지에 대한 경제적 가치평가(7개 전통사찰 보존지에 대한 경제적 가치평가/이영경 등, 2001) 연구에서 신흥사 전통사찰보존지는 설악산 국립공원 경제적 가치의 49.6%, 해인사 전통사찰보존지는 가야산 국립공원 경제적 가치의 79.7%, 내장사 전통사찰보존지는 내장산 국립공원 경제적 가치의 79.4%를 차지한다고 밝힌 바가 있습니다.

정부가 국립공원입장료를 폐지하면서 국립공원을 유지하는 비용은 국민이 낸 간접세금에서 충당합니다. 그렇다면 국립공원 안에 있는 자연문화유산에 대한 유지관리비용도 마땅히 동일한 방식으로 그 소유·관리주체에게 동일한 방식으로 지급이 되어야 할 것입니다. 불교계가 요구하고 주장했던 공원 내 전통사찰보존지의 사회·경제적 가치평가와 이에 대한 합리적인 보상책이 없이 계속 방관하고 있다면 이에 대한 정책적 책임은 응당 정부가 져야 할 것입니다.

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#덕문 스님
종열 스님을 은사로 화엄사에 출가해 1985년 수계했다. 1989년 통도사 선원에서 안거를 시작한 이후 7안거를 성만했다. 이후 총무원 호법부장, 조계종 직영사찰 보문사·선본사 재산관리인, 조계종 불교중앙박물관장, 동화사 주지, 동국대 감사, 13·14·15대 중앙종회의원, 교구본사주지협의회 회장 등을 역임했다. 현재 조계종 문화재관람료사찰위원회 위원장·조계종 제19교구본사화엄사 주지, 사단법인 굿월드자선은행 대표, 정광학원 이사장, 동국대 이사, BBS광주불교방송 운영위원장, 문화재청 문화재위원(동산문화재 분과)을 맡고 있다.

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